Polska może stać się państwem wykonalnym

Polsce nie brakuje dziś ani wielkich ambicji, ani pieniędzy porównywalnych z tymi, którymi dysponowały wcześniejsze pokolenia. Brakuje natomiast zdolności konsekwentnego przekładania politycznych deklaracji na przedsięwzięcia mające określony cel, budżet, termin, zasoby i osobę odpowiedzialną za wykonanie. Tę właśnie słabość analizuje Maciej Świrski w opublikowanym na łamach „Wszystko co Najważniejsze” eseju „Program, projekt, ścieżka krytyczna. Gramatyka wykonalności”.

Autor rozpoczyna od przypomnienia budowy Gdyni. Nie traktuje jej jednak wyłącznie jako historycznej opowieści o odwadze politycznej II Rzeczypospolitej. Interesuje go przede wszystkim mechanizm, który umożliwił przeprowadzenie tego przedsięwzięcia mimo bardzo trudnej sytuacji finansowej i politycznej odrodzonego państwa.

23 września 1922 roku Sejm Ustawodawczy uchwalił ustawę o budowie portu w Gdyni. Rzeczpospolita miała wtedy dwa lata od zwycięskiej wojny z bolszewikami. Waluta była w rozsypce, a budżet w stanie, o którym lepiej było nie wspominać. Wieś Gdynia liczyła około 1300 mieszkańców i sto trzydzieści kilka domów. Ustawa pozwalała rządowi na wybudowanie w tym miejscu portu. Ustawa zmieściła się na jednej stronie, miała sześć artykułów. Jeden z nich okazał się ważniejszy od wszystkich tekstów, które o Gdyni napisano. Artykuł czwarty mówił, że pieniądze niezbędne do budowy portu i miasta będą corocznie wstawiane do budżetu. Artykuł ten więc sięgał dalej niż najbliższa ustawa budżetowa i obejmował wszystkie następne.

Po szesnastu latach do portu w Gdyni zawijało blisko 6,5 tys. statków rocznie, przeładunek przekroczył 9 mln ton, a powstałe wokół portu miasto liczyło ponad 120 tys. mieszkańców. Gdynia nie była więc tylko efektownym hasłem ani pojedynczą inwestycją budowlaną. Była wieloletnim programem państwowym zabezpieczonym finansowo przed zmianami politycznymi i kolejnymi ustawami budżetowymi.

Polityczna obietnica nie jest jeszcze programem

Podstawowa diagnoza Macieja Świrskiego dotyczy języka. W polskiej debacie politycznej słowa „projekt” i „program” są używane znacznie swobodniej niż w budownictwie, przemyśle, wojsku czy informatyce. Projektem nazywa się pomysł, deklarację albo dokument, a programem zbiór obietnic, które mają zostać kiedyś zrealizowane. Brakuje jednak odpowiedzi na pytania, kto ma wykonać zapowiedziane działania, w jakim terminie, przy użyciu jakich zasobów i za jakie pieniądze.

Autor przypomina, że prawdziwy projekt jest przedsięwzięciem jednorazowym i skończonym. Powinien dostarczyć konkretny produkt, którym może być most, szpitalny oddział, system informatyczny albo procedura poboru podatku. Musi mieć zamknięty zakres, budżet, harmonogram oraz kierownika ponoszącego osobistą odpowiedzialność.

Program znajduje się poziom wyżej. Łączy wiele projektów, ale jego powodzenia nie można mierzyć wyłącznie liczbą wybudowanych obiektów, wydanych pieniędzy czy uchwalonych ustaw. Celem programu jest osiągnięcie określonej korzyści i rzeczywista zmiana stanu państwa.

Różnica między projektem a programem sięga głęboko. Efektem projektu jest produkt, programu: zmiana stanu rzeczy. Jeżeli celem programu jest skrócenie czasu oczekiwania na SOR, to program składa się z projektu zakupu odpowiedniego sprzętu diagnostycznego w odpowiedniej liczbie, z projektu kadrowego, gdzie trzeba zatrudnić odpowiednią liczbę specjalistów, z przebudowy systemu triażu, ze zmiany rozliczeń z lekarzami i z kilku rzeczy, których na początku nikt nie przewidział. O powodzeniu rozstrzyga liczba obsłużonych pacjentów w porównaniu do punktu wyjścia, mierzona tak samo przed i po; liczba kupionych tomografów opisuje sam wydatek i nie jest miarą sukcesu.

To rozróżnienie pozwala zrozumieć, dlaczego państwo może prawidłowo zrealizować poszczególne inwestycje, a jednocześnie nie osiągnąć zamierzonej korzyści. Można zbudować drogę, która nie połączy się z pozostałą siecią transportową. Można kupić urządzenia dla szpitala, w którym zabraknie specjalistów. Można wdrożyć kosztowny system informatyczny, podczas gdy obsługiwany przez niego proces nadal będzie prowadzony także na papierze.

CPK jako program, którego elementy muszą działać razem

Jednym z najważniejszych przykładów przywołanych przez Macieja Świrskiego jest Centralny Port Komunikacyjny. Autor porównuje jego obecną sytuację z mostem Hoana w Milwaukee, który powstał jako część większego programu transportowego, ale przez lata nie miał odpowiednich dróg dojazdowych. Sam obiekt został zbudowany, lecz nie zapewniał korzyści, dla której miał powstać.

Podobne niebezpieczeństwo pojawia się w przypadku CPK. Lotnisko, kolej dużych prędkości, regionalne połączenia kolejowe, drogi, terminale i system zarządzania ruchem nie są odrębnymi inwestycjami, których powodzenie można oceniać niezależnie. Tworzą jeden program. Jeżeli część lotniskowa powstanie, ale pasażerowie z dużej części kraju nie będą mogli sprawnie do niej dotrzeć, można będzie mówić o wykonaniu określonego projektu budowlanego, lecz nie o osiągnięciu strategicznego celu CPK.

Świrski nie dowodzi przy tym, że realizatorzy CPK nie wykonywali obliczeń ani nie przygotowali dokumentacji. Jego zarzut jest inny: niedostatecznie uwzględniono ryzyko polityczne i możliwość zmiany rządu, który nie będzie kontynuował całego programu w dotychczasowym kształcie. Wielki projekt państwowy powinien być odporny na zmianę kadencji, personalne konflikty oraz bieżące wahania poparcia. Dobre intencje inicjatorów nie mogą zastąpić trwałych instytucji.

Ścieżka krytyczna pokazuje prawdziwy termin

Kolejnym pojęciem porządkującym rozumowanie autora jest ścieżka krytyczna. Nie jest ona spisem najważniejszych albo najbardziej kosztownych zadań. To najdłuższy ciąg czynności zależnych od siebie, w którym rozpoczęcie kolejnego działania wymaga zakończenia poprzedniego.

Świrski tłumaczy tę zasadę na prostym przykładzie przygotowania zagranicznej podróży. Walizkę można kupić niemal w dowolnym momencie, ale bez otrzymania paszportu nie można wystąpić o wizę. Jeśli na paszport trzeba czekać trzydzieści dni, a na wizę kolejne dwadzieścia jeden, całej procedury nie da się zakończyć szybciej niż w ciągu pięćdziesięciu jeden dni. Przyspieszanie zakupu walizki nie skróci oczekiwania nawet o godzinę.

W skali państwa takim elementem może być pozwolenie, dokumentacja techniczna, ustawa, decyzja środowiskowa albo znalezienie zespołu mającego odpowiednie kompetencje. Zadanie może wyglądać niepozornie, lecz jeżeli znajduje się na ścieżce krytycznej, jego opóźnienie przesuwa termin całego przedsięwzięcia.

Dlatego polityczne zapowiedzi w rodzaju „stu spraw w sto dni” nie stanowią programu w znaczeniu wykonawczym. Nadanie stu różnym działaniom jednej daty nie oznacza, że wcześniej sprawdzono ich zależności, dostępność ludzi, możliwości administracji i finansowanie. Termin wynikający z kalendarza kampanii nie unieważnia ograniczeń technologicznych ani organizacyjnych.

Nie wystarczy wydać pieniądze

Jedną z najostrzejszych tez eseju jest krytyka sposobu, w jaki administracja publiczna mierzy swoje sukcesy. Instytucje chętnie przedstawiają wartość wydanych środków, liczbę zorganizowanych posiedzeń, przyjętych ustaw, zakupionych urządzeń albo wybudowanych kilometrów. Są to jednak miary nakładu lub produktu, a nie rezultatu.

Jeżeli program ma skrócić czas oczekiwania na leczenie, należy mierzyć czas od wystąpienia objawów do diagnozy i rozpoczęcia terapii. Jeżeli reformowane jest sądownictwo, istotna będzie rzeczywista długość postępowania, a nie liczba przyjętych nowelizacji. W przypadku transportu liczy się dostępność komunikacyjna mieszkańców, a nie wyłącznie suma kilometrów nowych torów.

KPI programu nie jest miarą samego wykonania zakresu projektu. Ma mierzyć korzyść, czyli zmianę stanu rzeczy, dla której program uruchomiono; wykonanie zakresu pozostaje osobną miarą produktów projektów składowych. Zakładając w czasie określone postępy programu czy projektu, można mierzyć, czy budżet, zasoby i harmonogram są zużywane zgodnie z planem, a więc czy zakres powstaje w zaplanowanym tempie. Budżet, harmonogram i zasoby są łatwo rozpoznawalne i dlatego są u nas chętnie mierzone, dając złudzenie kontroli. Tymczasem dla obywatela istotne jest nie samo zrealizowanie zakresu, lecz osiągnięta dzięki niemu korzyść: rzeczywista zmiana stanu rzeczy.

Zdaniem Świrskiego wskaźników powinno być niewiele, muszą zostać wybrane przed rozpoczęciem programu, a ich pomiarem nie może zajmować się wyłącznie instytucja odpowiedzialna za osiągnięcie wyniku. Dane powinny być publikowane niezależnie od tego, czy są korzystne dla rządu i administracji. W przeciwnym razie wskaźnik łatwo zmienić w narzędzie propagandowe.

Czego naprawdę dowodzi przykład programu 500+

Interesującym elementem eseju jest analiza programu 500+. Świrski zauważa, że jego najważniejszy rezultat pojawił się w innym miejscu, niż początkowo zakładano. Program przedstawiano przede wszystkim jako instrument prodemograficzny, ale nie doprowadził on do proporcjonalnego i trwałego wzrostu liczby urodzeń.

Przyniósł natomiast istotne ograniczenie ubóstwa, szczególnie w rodzinach wielodzietnych. Autor interpretuje tę zmianę szerzej niż tylko jako poprawę statystyk dochodowych. Część rodzin przestała doświadczać poczucia, że nie jest w stanie zapewnić dzieciom podstawowych warunków życia. Była to realna zmiana społeczna, nawet jeśli różniła się od pierwotnie deklarowanego celu programu.

Przykład ten prowadzi Świrskiego do ważnego wniosku. Zanim państwo rozpocznie program, powinno ustalić, kto jest jego rzeczywistym odbiorcą i jakiego rodzaju zmiany ten odbiorca potrzebuje. Metody zarządzania pozwalają odpowiedzieć na pytanie, jak coś wykonać. Nie zastąpią jednak roztropności koniecznej do rozstrzygnięcia, czy wybrano właściwy cel.

Państwo musi umieć również zatrzymywać projekty

Wykonalność nie oznacza uporczywego kontynuowania każdego rozpoczętego przedsięwzięcia. Przeciwnie, dyrektor programu powinien mieć prawo zamknąć projekt składowy, jeżeli przestał on prowadzić do zamierzonej korzyści albo został wyprzedzony przez rozwój technologii.

W polskiej polityce taka decyzja jest zazwyczaj przedstawiana jako porażka, zmarnowanie pieniędzy albo przyznanie się do błędu. W rezultacie projekty, które utraciły uzasadnienie, bywają prowadzone do końca finansowania tylko dlatego, że nikt nie chce wziąć odpowiedzialności za ich zatrzymanie. Tymczasem rezygnacja z nieskutecznego narzędzia może być warunkiem uratowania całego programu.

Ma to szczególne znaczenie w przedsięwzięciach związanych ze sztuczną inteligencją, cyberbezpieczeństwem czy technologiami kwantowymi. W tych dziedzinach rozwiązanie projektowane kilka lat wcześniej może być nieaktualne jeszcze przed zakończeniem wdrożenia. Państwo powinno zatem chronić cel strategiczny, ale jednocześnie elastycznie zmieniać prowadzące do niego projekty.

Jak zbudować państwo wykonalne

Diagnoza Macieja Świrskiego jest surowa, ale nie prowadzi do pesymizmu. Autor nie uważa, że Polska potrzebuje kolejnej całościowej przebudowy ustroju albo nowej konstytucji. Proponowana droga jest znacznie bardziej praktyczna.

Państwo powinno wybierać niewielką liczbę najważniejszych programów, ponieważ nie jest w stanie skutecznie nadzorować setek priorytetów jednocześnie. Każdy z nich musi otrzymać mierzalny cel, kilkuletni horyzont, stabilne finansowanie i właściciela wskazanego z imienia i nazwiska. Osoba ta powinna dysponować realną władzą nad projektami składowymi oraz prawem przenoszenia zasobów i zamykania działań, które nie przynoszą oczekiwanego rezultatu.

Programy powinny obejmować z jednej strony obszary odczuwane przez każdego obywatela: ochronę zdrowia, edukację, bezpieczeństwo, mieszkalnictwo, transport, energię, podatki i egzekucję prawa. Z drugiej strony państwo musi zagwarantować miejsce dla technologii, których brak nie jest jeszcze dzisiaj źródłem społecznego bólu, ale za kilkanaście lat może zdecydować o pozycji gospodarczej i bezpieczeństwie Polski.

Szczególnej ochrony wymagają kompetencje. Pieniądze nie zawsze są najważniejszym ograniczeniem. Nawet duży budżet nie zapewni natychmiast projektantów, inżynierów, informatyków, inspektorów i doświadczonych kierowników wielkich przedsięwzięć. Państwo powinno pozyskiwać najlepszych specjalistów na warunkach odpowiadających odpowiedzialności, jaką mają ponosić, i rozliczać ich z rzeczywistych rezultatów, a nie z politycznej lojalności.

Konieczna jest także ciągłość przekraczająca kadencję parlamentu. Strategiczne programy powinny być planowane na siedem lub dziesięć lat, a ich finansowanie chronione przed corocznym rozpoczynaniem politycznej dyskusji od początku. Nie oznacza to odbierania kolejnym rządom prawa do zmiany kierunku. Oznacza natomiast, że decyzja o zmianie musi wynikać z jawnej oceny rezultatów, kosztów i ryzyka, a nie wyłącznie z potrzeby odróżnienia się od poprzedników.

Przychodzi moment, by Polska stała się państwem wykonalnym. Nie możemy pozwolić sobie na bylejakość w dobie galopady technologicznej, gdy zmiany są tektoniczne, porównywalne jedynie z przemianą rolniczej cywilizacji europejskiej w cywilizację przemysłową w XIX i XX wieku. Stawką jest przyszłość narodu: czy przetrwa w konkurencji z tymi, którzy mają państwo wykonalne, czyli takie, które realizuje długofalowe strategie w oparciu o realistyczny budżet, zasoby i harmonogram.

Gdynia pokazuje, że Polska potrafiła już prowadzić przedsięwzięcia wybiegające daleko poza jedną kadencję, jeden budżet i polityczną popularność konkretnego rządu. Nie trzeba więc wymyślać całkowicie nowej tradycji państwowej. Trzeba odbudować zdolność wskazywania celów, liczenia ograniczeń, powierzania odpowiedzialności konkretnym ludziom oraz konsekwentnego doprowadzania najważniejszych spraw do końca.

Najbardziej optymistyczny wniosek z eseju Macieja Świrskiego brzmi zatem następująco: niewykonalność nie jest polskim losem ani narodową cechą. Jest rezultatem określonych błędów organizacyjnych, językowych i politycznych. Skoro można je nazwać, zmierzyć i opisać, można je również naprawić. Pierwszym krokiem jest uznanie, że państwo powinno być oceniane nie według liczby składanych obietnic, lecz według zmian, które rzeczywiście potrafi przeprowadzić.

Pełna wersja tekstu Macieja Świrskiego [TUTAJ].

Sebastian Nizio