Ruszył walec zmiany traktatów europejskich
Raz uruchomiona machina proceduralna może doprowadzić do zniknięcia Unii Europejskiej takiej, jaką znamy (a wraz z nią suwerenności państw członkowskich tam, gdzie ją jeszcze zachowały). Dla polskiej polityki nie ma w tej chwili pilniejszego problemu.
W podjętej przez Parlament Europejski inicjatywie zmiany traktatów europejskich widocznych jest wiele przeplatających się i zazębiających ze sobą wątków. Dają się one pogrupować w trzy kategorie, które można by nazwać: merytoryczną (treściową), proceduralną i polityczną. Każdą z nich charakteryzują odpowiedzi na pewne pytania. Pierwszą, treściową („na czym polegają proponowane zmiany i jakie byłyby skutki ich przyjęcia?”), omówiłem na łamach „Gazety Na Niedzielę” dość szczegółowo dwa tygodnie temu w tekście „Skrajnie radykalny projekt zmian traktatowych” [LINK] i nie ma potrzeby do niej wracać. Procedurę („jak można to zrobić?”) opisuje artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej, natomiast aspekt polityczny zawiera się w odpowiedziach na to „kto ma na tym zyskać i w związku z tym będzie dążył do przeprowadzenia zmian?” oraz „jakimi sposobami – na przykład kruczkami prawnymi lub naciskami na innych uczestników procesu – będzie starał się swój cel osiągnąć?”.
Jak będą przyjmowane zmiany traktatów europejskich?
Pierwszy etap procedury – przyjęcie przez Komisję Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego raportu o zmianach w traktatach – mamy już za sobą.
Kolejnym będzie przyjęcie rezolucji przez cały Parlament już w listopadzie 2023 r. To wydaje się przesądzone, zważywszy że projekt jest popierany przez pięć frakcji politycznych dysponujących łącznie 532 głosami w 705-osobowym zgromadzeniu, a do przyjęcia dokumentu wystarczy zwykła większość.
Następnie Parlament Europejski przedkłada swe propozycje Radzie Unii Europejskiej, która przekazuje je Radzie Europejskiej i notyfikuje parlamentom narodowym.
Jeśli Rada Europejska zwykłą większością opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, jej przewodniczący zwoła konwent, składający się z przedstawicieli parlamentów narodowych, głów państw lub szefów rządów oraz Parlamentu i Komisji. (Przywoływany artykuł 48 TUE przewiduje, iż „w przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej konsultowany jest również Europejski Bank Centralny”; wydaje się, że konsultacji tej nie można wykluczyć, skoro jedna ze zmian dotyczy ustanowienia euro jako waluty obowiązującej w całej Unii, dla sedna tych rozważań nie ma to jednak dużego znaczenia.) Zadaniem konwentu jest rozpatrzenie zmian i przyjęcie w drodze konsensusu (1) zalecenia dla Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich, którą zwołuje przewodniczący Rady Europejskiej w celu uchwalenia zmian traktatowych za wspólnym porozumieniem (2). Zaczną one obowiązywać po ich ratyfikowaniu przez wszystkie państwa członkowskie (3).
Kto zyska na zmianach traktatów i jak będą one procedowane?
Procedura – choć wieloetapowa – wydaje się jasna i pozornie bezpieczna dla przeciwników zmian, bo w trzech miejscach zawierająca wymóg jednomyślności (zwroty wytłuszczone i ponumerowane w poprzednim akapicie). Tu jednak wkraczamy na grunt polityczny, czyli dochodzimy do pytania „kto ma zyskać i w związku z tym będzie dążył do przeprowadzenia zmian?” oraz „jakimi sposobami będzie starał się swój cel osiągnąć?”
Z mojego wcześniejszego artykułu opublikowanego w „Gazecie Na Niedzielę” wynika jednoznaczny wniosek, że na zmianach zyskałyby przede wszystkim Niemcy i w drugiej kolejności Francja. Należy spodziewać się, że to te państwa wraz z ich tradycyjnymi unijnymi akolitami: Holandią, Belgią i Luksemburgiem będą dążyły do przeforsowania zmian (nie wydaje się przypadkowym fakt, iż piątkę europosłów-sprawozdawców projektu tworzy czworo Niemców i Belg).
Jak jednak będą mogły poradzić sobie z wymogiem jednomyślności? Otóż nie jest to łatwe, ale całkiem możliwe. Artykuł 48 ustęp 3 TUE zawiera bowiem furtkę pozwalającą obejść wymóg nr (1): Rada Europejska może zwykłą większością, [podkreślenie moje – D.L.] po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu, jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania.
O tym, czy „uzasadnia” zadecyduje zapewne Rada Europejska, w razie potrzeby zwykłą większością. A na niezwołanym konwencie nie będzie przecież obowiązywał wymóg konsensusu. Inna furtka pozwala na obejście wymogu nr (3). Wprawdzie zmiany wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie państwa członkowskie (art. 48 ust. 4 TUE), jednak jeżeli po upływie dwóch lat (…) [traktat został] ratyfikowany przez cztery piąte państw członkowskich i gdy jedno lub więcej państw członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej (art. 48 ust. 5).
Tymi słowami kończy się opis zwykłej procedury zmiany traktatów. Co i jaką większością może w takiej sytuacji postanowić Rada Europejska wydaje się być obiecującym polem do popisu dla brukselskich polityków i prawników i/lub dla bardzo w takich sprawach przewidywalnych luksemburskich sędziów z TSUE.
Czy możliwe jest powstrzymanie zmian traktatów?
Dla przeciwników zmian najskuteczniejszym środkiem obrony nie jest nieratyfikowanie ich przez jedno lub kilka państw członkowskich; jak widać, ominięcie tego wymogu nr (3) można sobie wyobrazić. Najtrudniejsze do obejścia byłoby zignorowanie wymogu nr (2): osiągnięcie „wspólnego porozumienia” Konferencji przedstawicieli rządów. Można liczyć na skorzystanie właśnie wtedy z weta choćby przez Victora Orbána. Bezpieczniejsze jednak byłoby doprowadzenie do takiej presji na własny rząd (przynajmniej część zaplecza nowego rządu w Polsce deklaruje przywiązanie do suwerenności), żeby nie mógł zlekceważyć tego głosu. Na razie „suwereniści” muszą utrzymać swoje pozycje przez najbliższych osiem miesięcy: po obecnej hiszpańskiej i kolejnej belgijskiej (jak można sądzić przychylnej zmianom) prezydencji Rady Unii Europejskiej, w drugiej połowie 2024 roku obejmą ją Węgry, a na początku roku 2025 – Polska.
Wszczęcie procedury zmian traktatów nie przesądza o ich dokonaniu, jednak prawdopodobieństwo tego, że raz uruchomiona machina proceduralna może doprowadzić do zniknięcia Unii Europejskiej takiej, jaką znamy (a wraz z nią suwerenności państw członkowskich tam, gdzie ją jeszcze zachowały), jest bardzo duże. Dla polskiej polityki nie ma w tej chwili pilniejszego problemu.
Dariusz Lipiński
